近日，在“全球PPP50人”論壇第二屆年會上，眾多業(yè)內(nèi)人士提出要讓中國PPP回歸本源，協(xié)調(diào)好各方關(guān)系推動PPP行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

PPP指政府與社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。當(dāng)前PPP已成為公共服務(wù)的重要供給方式，項目覆蓋十九個行業(yè)，中國已成為全球最大的PPP市場。

財政部PPP中心的數(shù)據(jù)顯示，截至今年三季度，全國PPP項目庫入庫金額達(dá)到14.1萬億元，合同簽約金額9.2萬億元，開工建設(shè)項目投資額為5.3萬億元。

財政部原部長、中國財政學(xué)會會長樓繼偉介紹說，2017年以來，我國PPP行業(yè)進(jìn)入調(diào)整階段。對于此前出現(xiàn)的“重建設(shè)輕運營、績效考核不完善、政府支出責(zé)任固化”等問題，國家加大力度進(jìn)行規(guī)范整頓。在PPP監(jiān)管高頻化、去杠桿常態(tài)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展高質(zhì)量化的背景下，PPP項目退庫力度加大，行業(yè)風(fēng)險得到集中釋放。

不只是“項目融資”，本質(zhì)是“刀刃向內(nèi)”

“由于PPP模式首先在市場化、法治化程度較高的經(jīng)濟(jì)體運用，而且主要以項目融資形式出現(xiàn)，因此，給人先入為主的印象是，PPP模式主要是一種解決政府預(yù)算不足的投融資手段，實際上，PPP改革是一項系統(tǒng)綜合性改革，而不僅僅是一種項目融資機(jī)制。”財政部PPP中心黨委書記、主任焦小平表示，中國PPP改革的基本邏輯是打破傳統(tǒng)政府壟斷供給模式，引入市場競爭機(jī)制，增添了供給新動力，提高了供給質(zhì)量和效率，解決了傳統(tǒng)模式供給不足、品種不豐富、質(zhì)量不高等問題，屬于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇。

焦小平認(rèn)為，PPP改革和上世紀(jì)80年代農(nóng)村土地承包責(zé)任制、90年代城市國企改革是一脈相承的，是中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分。而與上述兩項改革不同的是，因為政府是公共服務(wù)的供給人，PPP改革把政府作為一類改革主體納入到了改革當(dāng)中，“刀刃向內(nèi)”，在政府自己的“一畝三分地”上進(jìn)行改革。打開了各類社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門，發(fā)揮了市場在資源配置中的決定性作用。

PPP模式是在新《預(yù)算法》實施后的一項“開前門、堵后門”的積極財政政策。2015年，財政部印發(fā)的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金〔2015〕21號)中規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。

但在實際過程中，不少地方政府融資平臺受限，突破財政承受能力10%的現(xiàn)象層出不窮。焦小平表示，如果對PPP項目財政支出責(zé)任沒有限額控制，財政中長期預(yù)算平衡將會受到?jīng)_擊;如果沒有嚴(yán)格監(jiān)管和信息披露，PPP模式可能泛化異化為一種粗放發(fā)展的融資手段。

有人將PPP改革比作“舊城改造”，這涉及政府、市場主體和社會公眾等多方利益的調(diào)整和再造，改革的廣度、深度和難度會更大。PPP有一定的邊界。北京大學(xué)PPP研究中心主任孫祁祥表示，不能以PPP為名，擠占民營經(jīng)濟(jì)原本就愿意做、也可以做好的事;也不能以PPP為名，推卸政府本應(yīng)當(dāng)負(fù)、也可以負(fù)的責(zé)。

新加坡國立大學(xué)副教務(wù)長林嫣熒教授基于該國PPP模式的實際經(jīng)驗提出，PPP并非適用于所有基礎(chǔ)設(shè)施項目，在公共部門擁有足夠的財力支撐、需要提供低價的公共產(chǎn)品和服務(wù)、具備足夠的專業(yè)知識且不斷創(chuàng)新改進(jìn)時，引入社會資本提供更好產(chǎn)品或服務(wù)的空間就會縮小。

多方保障，強(qiáng)化立法規(guī)范與政府信用履約

根據(jù)北京大學(xué)PPP研究中心11月12日發(fā)布的《北京大學(xué)·中國PPP指數(shù)(2018)》，2018年中國PPP的社會參與指數(shù)從64.15下降到62.19,部分不規(guī)范和難以落地的項目陸續(xù)退庫，少數(shù)社會資本方因經(jīng)營困難出現(xiàn)收縮調(diào)整，社會參與有所降溫。

如何提振企業(yè)家信心、激發(fā)民間投資活力?在第十三屆全國政協(xié)副主席辜勝阻看來，要打造更多預(yù)期收益穩(wěn)定且可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)PPP項目，才能讓民間資本有空間投;緩解民間資本的融資難題，讓民間資本有資金投;穩(wěn)定市場預(yù)期，提高項目可持續(xù)運營能力，讓民間資本有信心投;強(qiáng)化地方政府的契約精神，增強(qiáng)民間資本的話語權(quán)，以法治化護(hù)航伙伴關(guān)系，讓民間資本有膽量投。

眾多業(yè)內(nèi)人士強(qiáng)調(diào)加快推動PPP立法及相關(guān)規(guī)則改革，明確相關(guān)主體的權(quán)責(zé)利;建立健全PPP合作協(xié)議條款，明確雙方的控制風(fēng)險的責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任等，政府帶頭履約。

“從目前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，凡是政府講信用、營商環(huán)境好的地區(qū)，社會資本對投資收益率要求普遍低于全國平均水平。這說明地方政府信用市場定價機(jī)制已發(fā)揮作用。”焦小平說。

此外，樓繼偉建議，目前我國的常住人口城鎮(zhèn)化率為59.58%，僅靠政府投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，PPP項目應(yīng)積極把握城鎮(zhèn)化帶來的歷史性機(jī)遇，創(chuàng)新運用不同的PPP模式，同時，拉通PPP產(chǎn)業(yè)的價值鏈條，加強(qiáng)與PPP發(fā)展相適用的金融服務(wù)能力建設(shè)，推動PPP項目資產(chǎn)證券化。

2017年建成的北京通州碧水下沉式再生水廠采用PPP模式，是北京出水標(biāo)準(zhǔn)最高、施工難度最大、工期最短的標(biāo)桿項目。原來每日排放量10萬噸的地上污水處理廠改擴(kuò)建為每日20萬噸的下沉式再生水廠，也是首個北京地區(qū)出水主要指標(biāo)達(dá)到地表水四類，再生水用作河流生態(tài)補(bǔ)水和通州環(huán)球影城用水，地面建成景觀公園，打造城市生態(tài)綜合體，節(jié)約土地330畝。

承擔(dān)此項目的中國水環(huán)境集團(tuán)還牽頭制定下沉式再生水系統(tǒng)國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和指南，董事長侯鋒對PPP的未來發(fā)展持樂觀看法，“環(huán)境治理項目本身是系統(tǒng)性的，復(fù)雜性高、周期長，而PPP恰好提供了一個全產(chǎn)業(yè)鏈統(tǒng)籌的平臺和原則，不光帶動了投資效率和投資質(zhì)量的提高，還助推了技術(shù)創(chuàng)新。大量有資金實力、技術(shù)實力、責(zé)任心的社會資本參與到公共服務(wù)和產(chǎn)品的供給中來，以最低成本提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。”

關(guān)鍵詞： 中國PPP 回歸本源